以县为本 两千多年都没变

2017-10-11 09:02 来源:北京日报 
2017-10-11 09:02:47来源:北京日报作者:责任编辑:武鹏飞

  作者:季志敏

  “郡县治,天下安”,这是中国的古训。县,是两千多年间中国社会最基层的治理单位,甚至连名字也一直没有变动过。

  春秋时期楚国最早设县

  繁体的“縣”字由“县”和“系”两个偏旁组成。拥有“系”和“悬挂”的意思,其引申的含义便是“直隶”,这就意味着“县”就是国君直接派官管理的行政区。

  了解一点历史的人都知道,从大禹的儿子夏启建立统一国家起,夏、商、周三个王朝一直推行分封制的社会治理模式。所谓分封制,就是天子把天下的土地与人口永远授给自己的血缘子弟与功臣战将,让他们成为一个个享有高度自治权力的地方诸侯。

  分封制的缺点是,时间一长,这些封国之间的血缘亲情、战友之谊越来越疏远,难免会因利益引起各种纷争。但是,随着社会经济的发展进步,国君对地方的直接管理也越来越变得可能。

  县,就是国君直接管理地方的产物。

  根据《左传》记载,楚国是第一个建县的诸侯国。公元前690年强大的楚文王打败申国和息国后,不再把新占领区分配给诸侯,而通过建县直隶,实行国君直接委官统治的新制度。

  值得一提的是,申县自战国中期之后即已更改县名而不复存在,很多历史学家在史籍中曾反复寻找仍难见其踪影。而息县自建县之后,天下改朝换代不知多少回,但息县的县名与县府的治所几乎没有变化,堪称“中国第一县”。

  春秋战国时期,“县”作为新的社会组织和新的行政管理体系,开始在各地区迅速成长起来。

  紧随楚国的就是秦国。

  关于秦国最终统一六国的原因,有人指出,秦国有着当时最管用的制度——郡县制。正因为有了郡县制度,才使得秦国成为统一的专制帝国的缔造者。

  在著名的商鞅变法中,秦国在全国范围内普遍推行郡县制。由于县政制度巨大的基础性作用,使得中央王室一系列的方针、路线、政策都能够得到有效的贯彻落实,从而形成巨大的行政动员能力,将全国的人力、物力、财力最大限度地集中起来,去支撑大规模的对外战争和兴办那些小国过去连想都不敢想的重大建设工程。

  秦国完成统一后,秦始皇听取廷尉(主管刑狱,相当于今最高法院院长兼司法部长)李斯的建议,宣布在全国范围正式废除国野制,实行郡县两级地方行政制度。他把全国分为36郡,以后又增至40余郡。郡下辖若干县,县下设乡、亭、里。皇帝的政令,可以通过中央的三公九卿,直达于地方的郡、县、乡、亭、里,从行政结构上解决了大帝国行政渠道畅通无阻的问题。

  很长时期每县只有数万人口

  郡县制出现以来,分封制并没有就此消失,而是时隐时现。然而事实证明郡县制优点更多,最终成为了行政管理制度的主流。

  中国两千多年的历朝历代,行政管理层级曾经经过很多变化,有过两级制,也有过三级制,还有过四级制,县之上的行政管理单位有过郡、州、道、路、府等变化,然而作为最基层的行政管理单位,县制一直高度稳定,甚至连名称也不曾变化。

  秦制规定“县大率方百里,其民稠则减,稀则旷”。汉代之县的规模一般只分两级:万户以上为大县,其长官称令;万户以下为小县,其长官称长。银雀山汉墓出土的竹简《库法》中对此有明确的记载:“(大县)百里,(中)县七十里,小县五十里。大县二万家,中县万五千家,小县万(家)。”

  秦代有县约1000个,人口约为2000万,平均每个县仅为2万人。据《汉书》记载,西汉最繁荣时期的户数为1200多万,人口数为5700多万,这个人口规模是中国古代社会前半期的顶峰,一直到宋代仁宗嘉祐八年(公元1063年)才被超过。但就算是此时,若除以1587个县,每县人口也仅为3万6千余人,与竹简《库法》中记载的汉代情况差不多。

  唐玄宗开元二十八年(公元740年)为840多万户,4800多万人,除以1806个县,每县平均人口尚不及3万人。到了宋徽宗大观四年(公元1110年),全国户数达到2000多万户,人口总数终于过亿,约为1.25亿人,若除以1234个县,每县平均约为10万多人。到了明崇祯十三年(公元1640年)的时候,全国约有1.4亿人口,除以1385个县,县均人口仍然约为10万多人。迄至清代光绪二十七年(公元1901年),全国人口已经高达4.5亿。当时,全国县域为1325个,县均人口高达近34万人之多。

[责任编辑:武鹏飞]

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